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「热博电竞官网」黄小虎:农村土改是一个改变国家治理方式的问题

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「热博电竞官网」黄小虎:农村土改是一个改变国家治理方式的问题

热博电竞官网,“第三届野三坡中国论坛”于2018年9月15-16日在中国·河北·野三坡举行,主题为提升城市竞争力。中国土地学会原副理事长兼秘书长、国土资源部中国土地、勘测规划研究院原书记黄小虎出席并演讲,题目:《农村土地制度改革40 年历程回顾》。

其表示政府经营土地多年,已经积累了庞大的债务,且将进入偿债高峰期,防控其中孕藏的金融风险,已是当前经济工作的重中之重。黄小虎认为,在金融风险尚未根本化解情况下,匆匆推出“所有者与管理者分开”,反而可能引爆风险,导致金融、经济危机甚至社会动乱。

黄小虎认为,下一步改革,政府不宜以利益相关方身份参与初次分配,应该以管理者身份,通过税收参与再分配。更为根本的措施恐怕还是要在时机成熟时,把“所有者与管理者分开”,政府专注于监督、管理、服务、调节。

回顾了40年改革历程,农村土地制度改革,不仅仅是农村的问题,而是一个关乎政府职能转变、机构调整的问题,是一个改变国家治理方式的问题,是一个牵动全局性改革的问题。

以下为演讲实录:

黄小虎:我主要讲一讲农村用地,上午的发言都涉及到了这个问题,他们重点讲我们统一市场还没有形成,弊端,我完全同意他们的意见,谈这个问题有一个角度,我想就我们现在这样一个城乡分割的状态是怎么一步一步形成的、问题出在哪儿、下一步会怎么走,谈点看法。

我国的改革开放事业,是从农业联产承包责任制取得突破,以此为发端而展开的。联产承包的本质,是在坚持集体所有前提下,对农村土地使用制度进行改革。经过四十年的实践、探索,对农用地改革的市场化方向,全社会上上下下基本形成共识。当然,对具体的路径怎么走,也还存在分歧。

有人说,农村改革只进行了一半。我认为,从土地制度改革的角度思考,这话有道理。因为除了农用地,农村集体和农民还有不少非农业用地,包括各类企业用地、公益事业用地、宅基地等等。从理论上概括,他们都属于集体建设用地。这些土地与农地一样,都是农民的财产。应该怎么用,怎么管呢?实践中经历了较大的曲折。

改革开放后大约有十几年时间,总的政策取向是鼓励农民利用这些土地走向市场,发展非农产业。否则的话,就不会有乡镇企业的“异军突起”。而乡镇企业的大发展,又对中国的城市化起了重要的促进作用。不仅催生了大量小城镇,还培育了一些大、中城市,比较典型的例子是“珠三角”那些城市。例如东莞,改革开放前东莞是个5平方公里的小县城,随着乡镇企业的发展,产业不断集聚,现在已是600平方公里、840万人口的特大城市了。东莞的建成区范围内有70%的土地,至今仍然属于集体所有,可以说这是一个在集体土地上生长起来的大城市。

我国宪法规定,土地所有权不允许买卖,但是土地使用权可以依法转让。农村集体土地使用权进入市场,是符合宪法精神的。本来,可以说已经初步形成了城乡市场一体化的局面,按这样路子走下去,我们有可能比较顺利地探索出一条符合社会主义市场经济要求的,土地使用制度和土地管理制度的改革路子,那样的话农村的经济体制改革也就比较完整了。

然而,历史的发展总要经历曲折。1998年修订、1999年实施的土地管理法规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”(第43条);“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”(第63条)。这二条规定意味着,农民不能再像过去那样,凭借自己的土地财产权利,自主地参与工业化、城市化进程了。

这二条规定还意味着,此后的城市化进程,不再是政府在台前幕后积极引导,从这两条规定出来政府就站在台上大包大揽,可以说历史的发展在这里拐了一个弯。这个弯也不是什么人的随意选择,当时的历史条件下也可以一种理性的选择。

因为从80年代后期开始,土地管理部门推行城市土地有偿使用制度改革,但进展并不顺利。直到90年代后期,历经10年,也没有在全国全面确立国有土地有偿使用制度。1998年国家机构改革,成立国土资源部,土地管理升格了,问题才有望得到解决。在这个期间还发生了不少事情,例如分税制改革以后,地方财力紧张,与事权不匹配;中央提出城市化发展战略;国企改革需要土地管理的配合以及乡镇企业改制、重组,等等。再加上干部的选拔任用始终是以GDP为主要标准,各种因素叠加,在1998年修改土地管理法时,有关决策层的主要关注点,一是加强土地管理的权威性,推动城市土地有偿使用制度的全面确立;二是为地方政府增加资金来源,落实城镇化发展战略。

此外,还有一个重要的考量:改革开放以后,各方面发展大量占用耕地的势头一浪高过一浪,给土地管理的压力很大。而且除了行政手段以外,没有找到什么更好的办法。在这种情况下,担心放开集体土地入市,耕地保护更加困难。我们看当年的立法修改讨论可以看得很清楚,就是这么考虑的。在这样的背景下,对土地管理法做这样的修改,也是反复权衡利弊之后的现实之选。

问题是新法实施以后,全面确立国有土地有偿使用制度的目标,很快就实现了。地方政府也很快学会了靠征地、卖地获取土地出让收入,形成所谓土地财政。进而也很快学会了用土地去抵押融资,形成所谓土地金融,并以土地金融为主体,累积起大量的地方债。有钱好办事,十几年间,城市的基础设施建设和旧城改造风起云涌、如火如荼,城市的面貌日新月异。如果我们肯定中国城市建设取得了巨大成绩,那么就应该肯定,我们现行土地制度和新土地管理法的实施功不可没。

但是凡事都是有利必有弊,初期往往利大于弊,随着矛盾的运动,会逐渐演化为弊大于利。现行土地制度一个最大的矛盾,就是政府的土地管理部门既是管理者,又承担了经营国有土地的职能,既是“裁判员”又是“运动员”。这样一个体制的形成有其历史的原因,但是1998年土地管理法进一步把他强化和放大了:政府利用“裁判员”身份,把集体土地也变成自己的“运动场”。结果,政府随意圈占农村土地的现象越来越严重,系列弊端日益突显。

有四个方面,我想简要介绍一下。首先是耕地保护和生态环境保护的目标不可能实现。因为政府资金要靠占地卖地才能维持,这个制度就不是保护耕地资源的设计。

第二,恶化了政府与人民群众特别是与农民的关系。我们站在农民和农村的角度,通往工业化、城市化的道路有三条:1.在自己的土地上发展转型,就像东莞那样。2.进城打工;3.国家建设征用土地。前2条路是主动参与城市化进程之路,也就是农民主动参与城市化进程。第3条则是“被城市化”之路。过去,这3条路都可以通行。东莞等地的经验表明,在经济区位比较好的地方特别是在城郊结合部,第1条路可以依托既有的经济基础,充分发挥农村土地和劳动力资源的优势,是一条比较顺畅的道路。但是新土地管理法修改以后却把这条路堵死了,三“车道”变为二“车道”,“交通”自然拥堵。剩下的2个“车道”又都不太顺畅,政府与农民的矛盾因而日益凸显、激化。

城市居民也受到伤害了,这个我不展开。

第三,透支未来,孕育着政府信用危机和财政、金融风险。

比如说前面我讲到的地方债,绝大多数的是属于土地金融,甚至有的下几界政府都不一定能偿还。政府出让土地,用地者(企业或个人)要透支未来收益,才能购买几十年的土地使用权。就是说,政府出让土地所获得的每一笔收入,都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此,政府用卖地收入搞建设,本质上是全社会“寅吃卯粮”,加大了用地企业的市场风险,降低了用地个人的生活水平。

土地金融,则是政府直接负债经营,用未来收益逐步偿还,本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政,所谓“地方债”,绝大多数属于土地金融。有的一届政府的负债,下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足,于是靠借新债偿旧债来拖延。政府债务高企,带动了居民债务和企业债务不断升高,社会债务总额(不含金融企业债务)已为GDP的250%,孕育了相当大的金融风险。党的十八大之后,中央采取断然措施禁止地方随意抵押融资,并对已有债务进行置换。但风险并未根除,以至于十九大把防控风险,列为经济工作的首要任务。

第四,导致政府行为扭曲、失控。政府经营土地,为腐败分子提供了较大的寻租空间。政府经营土地制度,使不同层级政府的职能发生错位,降低了行政管理效率。中央政府手里是没有底的,省级政府手里也是没有地的,地都在市县,所以就造成了管理发生了矛盾。

我们知道我们很多地方搞了那么多的大广场,政府豪华的办公楼等等这些设施,他用的不是上级拨款,而是用的土地融资。在过去的体制之下,各级机关都对此失控,基本上成为了管理盲点,这个问题在十八大之后进行了解决。

以上矛盾和弊端的发展、显现,引起了广泛的关注,土地问题越来越成为社会舆论的焦点、热点,各界对土地制度改革的呼声日益高涨。媒体和有关方面的讨论、建议,主要集中在征地制度、集体建设用地使用权进入市场、土地财政、土地金融与地方债、地价与房价,等等。

这些问题,也引起党和政府的高度重视。至少从本世纪初开始,几乎年年都有中央文件或国务院文件,提出要改革征地制度,要探索集体建设用地使用权流转的办法等要求。一些政府部门和地方政府,也按中央精神开展相关改革试点,有的省甚至制定、颁布了全省范围内集体建设用地进入市场的管理办法。特别是2008年党的十七届三中全会决定,明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场,以后各地更加广泛地开展土地制度改革的探索、试验,取得不少成果。然而,改革的决定性突破,必须是由国家修改相关的法律、制度和政策。可惜,这方面一直未能取得实质性的进展。

长期困扰人们的土地制度改革问题,终于在党的十八届三中全会上得到破解。与十七届三中全会决定相比,十八届三中全会决定是一个全面改革的决定,在继承各个领域以往改革成果基础上,提出了全面转变发展方式的顶层设计。既高度重视各领域的突出现象、问题,更注重探究产生问题的深层次体制、机制原因,及各领域之间的内在联系,找出既治标又治本的解决办法。

这里面我就不展开了,特别提一点,十八届三中全会中的第十四专题“加快生态文明制度建设”中的第51条提出,“健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责。”总书记在全会上专门对此做了说明,概括为“所有者与管理者分开”和“一件事由一个部门来管”。这是国家治理思路的极其重大的调整,是转变发展方式的关键性举措。这项改革一旦实施,意味着国有土地等自然资源的所有权将由专门的机构来行使,在政府的统一监管下,负责国有自然资源资产的保值、增值,并承担一定的宏观调控职能;政府的行政管理部门则专注于,空间用途管制和相关的市场监管,不再承担经营土地等自然资源资产的职能了。这个问题要解决了我们探讨的统一市场,都不存在问题了。

十八届三中全会以后,按照《决定》的部署,总书记亲自挂帅,迅速推出许多重要的改革措施。速度之快、力度之大,超出许多人预期。与土地制度关系比较密切的财税制度、户籍制度、投融资制度、干部制度的改革,都相继推出。农村“三块地”改革的新一轮试点,也随即展开,并且授权试点地方可以突破现行法律。后来,又提出并试点允许集体建设用地建设租赁住房,继而又提出政府不再垄断住房供地等等,这都是落实十八届三中全会决定精神的具体体现。

然而,我们依靠原有的政府机构设置和职能定位,不可能全面贯彻落实十八届三中全会决定精神,因此,必须对政府机构和职能进行重大改革。这个任务就落到十九大以后了,党的十九届三中全会,作出了关于党和国家机构改革的决定,提出了机构改革的方案,十三届全国人大按中央要求,对政府机构及职能做了重大调整、改组。目前,这项工作还在进行当中,一旦改组完成、到位,必将为全面落实十八届三中全会决定的各项改革任务,提供重要的组织、制度保证。

自然资源部的组建表明,总书记在十八届三中全会上提出的“一件事由一个部门来管”的改革任务,已经得到落实。多头规划、多头调查、多头管理的混乱局面,已经成为历史,国家对自然资源和国土空间的统一、有序、高效管理已是指日可待。当然,后续工作还很繁重,这个我就不在这儿说了。

值得我们关注的是,总书记提出的“所有者与管理者分开”的改革设想,在这一次机构改革中并未实施。对此该如何认识,是当初的设想错误?还是推出这项改革的时机尚不成熟?我个人的看法是当属后者。如果当时错误了,当时提出这个机制不对,那肯定要有个交代。

前已述及,政府经营土地多年,已经积累了庞大的债务,且将进入偿债高峰期,防控其中孕藏的金融风险,已是当前经济工作的重中之重。在金融风险尚未根本化解情况下,匆匆推出“所有者与管理者分开”,反而可能引爆风险,导致金融、经济危机甚至社会动乱。因此中央慎之又慎,暂不急于实施这项改革。

但是出台的一些措施,如严禁地方政府用土地和其他自然资源资产抵押融资,允许集体建设用地进入市场,提出不再垄断住房用地供应等,实际上是对政府经营土地的经营范围、经营边界、经营利益施加严格限制。再加上“一件事由一个部门管”以后,空间用途管制落实到位,也可以在很大限度上减轻政府从事经营活动的弊端。这件事儿还在进行当中。

但这毕竟是治标而不是治本,只要政府能从经营土地获利,其弊端就难以根本杜绝。例如,现在允许集体建设用地进入市场以后,我们的普遍做法是政府以收取土地增值收益调节金的方式参与分配,是各试点地方的普遍做法。这样做有没有道理?有,有助于集体和农民形成利益共享观念。但从长远看,这个方法欠妥。我担心普遍放开以后,会出现一些地方政府与农村干部串通一气,倒买倒卖农村集体土地使用权现象。

为避免产生这类问题,政府不宜以利益相关方身份参与初次分配,因为土地不是你的,你为什么要参与初次分配?你还是应该以管理者身份,通过税收参与再分配。更为根本的措施恐怕还是要在时机成熟时,把“所有者与管理者分开”,政府专注于监督、管理、服务、调节。我们的统一市场为什么形成不了?根子还在我们的政府行为,政府行为跟我们的设计是有重大关系。

以上我们回顾了40年改革历程,不难看出,农村土地制度改革,不仅仅是农村的问题,而是一个关乎政府职能转变、机构调整的问题,是一个改变国家治理方式的问题,是一个牵动全局性改革的问题。

40年历程也充分证明,改革解决了原有的矛盾之后,又会产生新的问题,解决新问题依然要靠深化改革。正如总书记所说,改革只有进行时,没有完成时。改革正未有穷期,同志仍需努力!

我的发言完了,谢谢大家!

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